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当公家也开始没钱以后:人口小县试点大部制

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发表于 2024-5-23 11:20:26 | 显示全部楼层 |阅读模式

当公家也开始没钱以后:人口小县“大部制”

南方周末

浮山县委办公楼内,县委宣传部机构改革“一对多”展示图

浮山县委办公楼内,县委宣传部机构改革“一对多”展示图


浮山县委办公楼内,县委宣传部机构改革“一对多”展示图。(南方周末记者李桂 / 图)

各县存在一定自主空间。按照第一批试点县的改革经验,司法局一般保留为正科级单位,信访局保留为副科级单位。但对A县而言,信访工作难度更大一些,所以把信访局的级别调整成正科,司法局调整成副科。

“这样一种横向的合并,没有解决纵向的问题,上下就不对口了。” 复旦大学教授竺乾威认为,“这也是前面几个地区改革失败的一个很重要的原因。”山西的改革,引起了外省市的关注。迄今已有青海、内蒙古、湖南等地派出专人到山西调研,学习小县的改革经验。

4年后,山西启动了第三批人口小县机构改革试点工作。

消息是从大同传出的。2024年3月23日,大同市“两会”召开期间,大同市委书记卢东亮在参加左云县代表团审议时提到,左云县要稳妥有序推进人口小县机构改革。稍早之前的2024年2月1日,大同市委常委会审议通过了《人口小县(左云县)机构改革试点实施方案》。

2020年以来,山西先后分两批推进6个人口小县的改革试点,包括忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

南方周末记者获得的信息显示,包括大同市左云县、朔州市右玉县等在内,山西约有5个“人口小县”成为第三批改革试点县。

人口小县已成地方机构改革中的显性话题。山西之外,青海、内蒙古、湖南、安徽、甘肃、江西等地,亦有小县改革的尝试。

对部分改革亲历者来说,小县改革刚刚“平稳过渡”不久,新一轮自上而下的机构改革又将带来新的挑战。

2024年4月25日,左云县委宣传部一名负责人对南方周末记者表示:“人口小县改革肯定要涉及到机构合并,但是目前我县还没有推开。”

1

一定的自主空间

位于山西北部的左云,是大同市人口最少的县。左云县统计局公布的数据显示,2022年年底,该县常住人口约为11.54万。

一般来说,常住人口小于20万的县级行政区被视为人口小县。根据第七次全国人口普查的数据,在山西省117个县级行政区中,常住人口不足20万的有47个,不足10万的有16个。

人口小县的数量多了,一些共性问题开始显现。2019年年底,时任山西省委主要领导在基层调研时发现,山西人口小县存在财政供养入不敷出的现象,财政支出主要依靠政府转移支付,普遍存在“等、靠、要”的思维惯性等问题。

山西省委编办有关负责人在2022年9月接受媒体采访时亦表示,山西省人口小县大多存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题,省委由此决策部署开展人口小县机构改革试点工作。

2020年4月,临汾市浮山县和忻州市河曲县成为第一批改革试点县。

常住人口不足10万的浮山,财政供养人员比例失衡的问题同样突出。以浮山县2020年的数据为例,全年全县GDP完成39.2亿元,一般公共财政预算收入仅1.3亿元。在此财政收入水平下,供养公职人员的经费成了一笔庞大的开支。

南方周末记者从浮山县获取的数据显示,机构改革前,该县有财政供养人员5906人,人员经费支出4.6亿元。也就是说,彼时,浮山全县约每17个人中,就有1人是“吃财政饭”的。而全县每年给公职人员发放的薪酬,接近其年财政收入的3.5倍。

2020年12月24日,浮山县召开人口小县机构改革试点动员大会,两天后,县领导为新成立的机构揭牌。

浮山县委负责人在接受南方周末记者采访时表示,该县的机构改革得到了中编办和山西省委编办的指导。改革后,按照“大部制”的原则,浮山县党委序列的直属机关由9个精简为6个,政府序列由26个精简为16个,一共精简到22个。

在县党委序列,浮山县委办和县政府办合为一家,对外的名称表述为“县委办(政府办)”。县纪委监委机关和县委巡察办合并,县委组织部和县委编办合并,县文旅局、县文物局并入县委宣传部,民宗局并入统战部,县司法局和县信访局则划入县委政法委。

县政府部门中,民政局和人社局进行了合并,自然资源局和林业局合并,住建局和交通局合并,发改局、工信局、教科局的科技部分合并成为发改和科技商务局(工信局),农业农村局、水利局、扶贫办合并为农业农村和水利局。

在设计和执行改革方案之初,浮山本想更“大刀阔斧”一些,但有些部门难以合并。比如浮山最初打算将审计局和其他局合并,但浮山县一位县领导介绍,调研中发现审计部门的监督职能很强,和其他局合并后不便于监督,就保持了单设的局面。

同为第一批改革试点的忻州市河曲县,改革之后,原有的36个党政机构也整合为22个,事业单位由186个整合为40个。

浮山和河曲的尝试,为后续的试点提供了经验。此后,2022年4月,山西省委确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县等4个县为第二批试点县。

王伟(化名)是山西人口小县机构改革第二批试点县中A县的县委常委、组织部部长,在他的印象里,A县更具体的改革工作是从2022年5月开始推动的,“主要是合并机构、精简人员,把原来职能相近的部门都合并起来。”

他告诉南方周末记者,省里给出改革指导意见后,县里负责制定具体改革方案,最终再报市里审批。

在机构改革的执行层面,各县存在一定自主空间。比如,按照第一批试点县的改革经验,司法局一般保留为正科级单位,信访局保留为副科级单位。王伟说,但对A县而言,信访工作难度更大一些,所以把信访局的级别调整成正科,司法局调整成副科。

第二批的改革方式、方法,在王伟看来,和第一批“是一模一样的”,只有部分细节调整。

浮山是山西人口小县改革第一批试点县

浮山是山西人口小县改革第一批试点县


浮山是山西人口小县改革第一批试点县,图为该县农村旅游航拍图。(人民视觉供图 / 图)

2

“改革不只是变几个名字”

按照第一批试点县的经验,机构撤并后,县领导兼任局长,同时每个局设置一名常务副局长,主持日常工作。

浮山明确了14个县直机关由10名县委常委或副县长兼任“一把手”,还有1名副职主持日常工作。县领导担任这些局的党组书记、法定代表人。

A县延续了县领导兼任局长的做法。王伟介绍,改革后,有的局长成了常务副局长,继续主持日常工作;有些局长没有合适的岗位,就适当晋升职级,安排其他工作。


“比如说原来你是正科,(现在)给你晋升成一级主任科员或者四级调研员。”王伟补充,此后,这些人员被安排的工作大都和乡村振兴、主题教育等县委、县政府的阶段性重点工作有关。

谁能留下?谁会离开?人员安排是否偏向年轻干部?王伟表示,面临着紧迫的改革任务,已经“顾不上”考虑那么多了,“首先是以稳定为主,再根据干部的个人专长、学历专业、年龄结构去调整。”他解释:“当时不敢硬考虑年轻。光考虑年轻,有些事情就没法操作了。”

王伟的担心不无道理。实际上,山西的第二批改革也遇到过“阻力”。

据媒体公开报道,继浮山和河曲之后,山西原本选定了12个小县作为第二批机构改革试点,但后来减少为8个。最终,仅4个县接受改革指导意见并愿意推进改革。

李军(化名)曾任山西某人口小县改革试点县的主政官员,他能理解地方对改革的某些“不乐意”。

“对体制机制上的改革,大家可能觉得维持现状是最好的。”他向南方周末记者解释:“维持现状,我就可以运转下去。一旦改革,它不只是变几个名字、合并几个局长的问题,涉及的全是个人利益。”

李军补充:“在小县城,大家可能辛苦一辈子,天花板就是一个局长,甚至副局长。一旦涉及到机构改革,这里面肯定涉及机构合并和职务整合,有的正职就成副的了,有的公务员就成事业编了。所以一般对地方政府决策者来说,肯定是能不动就不动。”

具体到山西第二批人口小县改革试点数量的变化,李军觉得,这或许也和当时的工作重点的变化有关。

李军记得,2022年,新冠疫情防控进入中后期,“我们当时百分之七八十的精力是在抓疫情防控,两天就要开一次疫情防控会。经济工作,包括一些深化改革的工作,只要不是强制性必须要交账的,一般来说,那会儿肯定不是我们的主要任务。”

3

公用经费下降明显

山西人口小县机构改革至今,一些效果开始显现。山西省委组织部副部长、编办主任张晓峰曾公开撰文表示,对稍早参与改革的6个试点县而言,“改革取得了阶段性成效”。

南方周末记者此前从浮山县获取的材料显示,通过机构精简和职能融合,该县独立核算预算单位由改革前的124个压减到86个,2021年预算公用经费比2020年压减了283万元,降低了10.1%。


以浮山县民政和人社局为例,改革前民政局的年运行成本为12.8万元,人社局为33.9万,合并为一个局后,民政和人社局的运行成本为39.8万,一年节省6.9万元经费。

河曲县委组织部公布的信息显示,经测算,经过3-5年的过渡期后,河曲县的行政成本将大幅下降,公用经费支出减少367万元,下降8.2%;财政供养人员比例由改革前的32∶1提高到40∶1。

王伟表示,在A县,目前的人员经费“暂时省不了”,这和改革后部分部门暂时超编以及因职级调整带来的工资增长有关。

他解释,机构改革后,一些因部门合并而成立的新部门,整体而言出现了超编的情况,“比如说原来50个编制,现在只有40个了,目前看,在岗人员是超了的。”

超编人员的消化需要时间,三五年的政策过渡期后,部分人员退休了,整体的编制才能符合改革的要求。“从长远来看,这笔钱肯定是能省下来的。”王伟补充。

相较于人员工资,在A县,节省部门经费的效果立竿见影。王伟解释,过去,农业农村局、水利局、乡村振兴局等3个部门都是独立核算单位,每个部门都有公用经费。机构改革后,3个部门合并成1个,公用经费自然也只有一份,“钱肯定是省下来了”。

山西的改革,引起了外省市的关注。据南方周末记者不完全统计,迄今已有青海、内蒙古、湖南等地派出专人到山西调研,学习小县改革经验。

2022年8月2日至5日,青海省委编办会同果洛州委编办及玛多县有关部门(单位)负责人组成调研组,赴山西省考察学习人口小县改革经验。

青海省委编办向南方周末记者提供的调研报告显示,结合学习考察情况和山西省涉改市县相关做法经验,调研组提出了“考察学习山西省改革经验做法,进一步修改完善《玛多县‘人口小县’机构整合试点实施方案》”“出台干部职级晋升、提前退休等方面的优惠政策,加大柔性用编力度,有效降低改革阻力”等建议。

常住人口不足1.5万人的玛多县是青海省人口总量最少、机构编制规模最小的建制县。2022年5月,玛多成为青海人口小县机构整合试点县,设置党委机构6个,政府工作部门14个,党政机构由改革前的25个精简为20个。

2023年9月15日,玛多县正式印发并实施涉改部门“三定”和“九定”之规,玛多县人口小县机构整合试点宣告完成。

左云县政务服务中心

左云县政务服务中心


左云县政务服务中心。(南方周末记者李桂 / 图)

4

“上下不对口”何解?

以“精简机构和人员”为核心内容的地方改革尝试,早已有之。

1990年代,财政自给率只有27%、需举债才能发工资的陕西省黄龙县率先开始改革,试图通过精简机构和人员的方式缓解财政压力。

黄龙县将职能相近的局委合并,并对有经济收入的单位分三年逐年减少财政供给,直至全部脱钩。最终,该县撤并了党政事业单位58个,仅县直单位就减少了228个吃“财政饭”的人员。不过,几年后,不少机构又恢复了原样,财政供给人员甚至比改革前还增加了一千多人。

黄龙县机构改革的阻力与“条条的压力”有关。据《新华每日电讯》报道,改革后,有的上级政府部门在黄龙找不到对口单位,有人形象地总结说:“下改上不改,改了也白改。”

继黄龙之后,湖北省随州市在2000年开始的改革也遇到了类似困境。机构改革7年之际,有媒体回访随州改革现状,发现反倒增加了9个机构。

2009年9月,广东省佛山市顺德区实施党政联动的“大部制”改革。改革后,顺德区委社会工作部与区政府民政宗教和外事侨务局合署办公,涵盖了原来统战、侨务、外事、民族宗教、民政、农村等9个部门的全部或部分职能,工青妇残联也归口到该部。

此后,一个农村工作科就要对应省农业厅、省农办、省财政厅3个部门。到了写各类汇报材料和年终总结时,社工部(局)对应着14个省级部门,就要写14份总结报告。该部(局)秘书科的人手一度增加到9个,而一般部(局)的秘书科只有两三个人。

复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威长期关注机构改革,在他看来,黄龙、随州和山西的改革有一定的共性,也有差异。黄龙属于特例,“完全是因财政拮据问题引发的”;而随州和山西的改革,在一定程度上带有自上而下的特点,“既有服从上级指示的一面,也有试图改变现状的一面。”

山西人口小县机构改革开始的时间更晚,其政策背景,可以追溯到2018年机构改革提出的“允许地方根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。

与黄龙、随州、顺德相比,山西改革的核心内容差异不大,主要就是精简机构、缩减编制。竺乾威认为,这与环境压力、路径依赖有关,“一般来说,沿着原有的路径往前走,要比另辟蹊径来得容易。”

对人口小县而言,是否只存在横向机构合并这一条出路?答案是不尽然。

2021年全国“两会”期间,时任全国政协常委李冬玉提交了《优化县级行政区划,推进经济一体化发展》的提案。她建议,对人口规模低于10万的小县试点先行合并,以减少行政资源浪费。

李冬玉的这一建议在陕西佛坪县受到了抵制。佛坪位于秦岭南麓的深山中,2021年常住人口为26597人,是李冬玉口中人口小县的代表。李冬玉提交提案的消息从北京传到佛坪后,当地两百余名退休干部马上联名向陕西有关领导写了一份“不赞成小县合并的建议”。

在山西,“合并”的动议早已有之,但最终没有下文。

临汾下辖的曲沃县和侯马市历史上曾是一家,有着共同的文化底蕴,至今两地市县分置也不过五十余年。侯马位于山西省西南部,人口不少,但行政区域总面积仅有274平方公里,是山西省面积最小的县。

2018年11月,曲沃县人大常委会表决通过了《关于对曲沃县和侯马市合并的意见(草案)》,同意曲沃县、侯马市合并,合并后称侯马市,新的市政府设在曲沃县城。

但此后,两地合并的事却不了了之。社会上对两地合并争议的焦点是,合并后地名是叫“曲沃”还是“侯马”。曲沃县曾获得中国地名文化遗产“千年古县”的称号,旅游业发展潜力大,但侯马市知名度更高,且是县级市。

人口小县的问题并非山西独有。《中国县域统计年鉴2021(县市卷)》公开的数据显示,在纳入统计的2075个县域单位中,户籍人口在10万到20万之间的县(市)有228个,10万以下的县(市)有206个。其中,又有90个袖珍县(市),常住人口在5万以下。

竺乾威觉得,问题的解决之道,还要从小县本身的特性下手。“这么小的县,看上去有这么多的官员和机构,这个感觉就非常不好。如果再稍微大一些的话,这个问题相对来说就不会显得很重要。”

在竺乾威看来,改革要跳出政府来解决问题,发展经济是真正能解决问题的出路。“这样一种横向的合并,没有解决纵向的问题,上下就不对口了。”他认为,“这也是前面几个地区改革失败的一个很重要的原因。”

对山西的试点县而言,“上下不对口”问题也已出现。

按照新一轮党和国家机构改革方案,在人口小县改革中划到政法委的信访局,将划到新成立的社会工作部。对王伟等地方党委核心成员而言,这又是新的挑战。

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